新《民促法实施条例》即将揭开面纱 ，很多内容有待进一步解读。民办教育法律专家田光成老师分析了8大悬念。
八大悬念目录：
悬念一：国有民办学校的未来走向
悬念二：非营利性民办学校的上市问题
悬念三：非营利性民办学校，举办者变更获益的问题
悬念四：其他类培训机构的审批问题
悬念五：在线教育的审批与监管问题
悬念六：民办学校的招生自主权问题
悬念七：非营利性民办学校的关联交易问题
悬念八：营利性民办学校的税收问题
2016年11月7日，新《民办教育促进法》颁布之后，国务院于2017年1月18日又公布了《国务院关于鼓劲社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，中央层面关于民办学校分类管理改革的政策布局基本完成。
为与新法新政保持一致，细化和完善新法新政内容，推进新法新政落地实施，修改《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)的工作势在必行。
2017年6月21日上午，教育部召集了部分民办教育专家学者，在北京召开关于修改《实施条例》的研讨会，正式启动《实施条例》的修改工作。
2018年4月20日，教育部发布了《实施条例(修订草案)》(征求意见稿)及其说明，首次向社会公开征求意见。
2018年8月10日，司法部发布了《实施条例(修订草案)》(送审稿)及其说明，再次向社会公开征求意见。
2018年11月下旬，根据国务院《行政法规制定程序条例》，司法部向省级教育行政部门、行业协会、部分民办教育机构办学者和民办教育专家学者发送了《实施条例(修订草案)》(征求意见稿)(以下简称《实施条例》终审稿)及其说明，最后一次不公开地征求意见。
2019年1月18日，教育部陈宝生部长在全国教育工作会议上的讲话中提到，“《民办教育促进法实施条例》已由国务院常务会议审议并原则通过。”
至此，《实施条例》的修订工作基本完成。原《实施条例》是2004年2月25日经国务院第41次常务会议通过后， 国务院于2004年3月5日发布，自2004年4月1日正式施行的。
笔者以为，两会之后，新《实施条例》发布，9月1日正式实施，应该在常理之中，可遗憾的是望穿秋水，不见伊人。不知是最终卡在哪个环节，让整个民办教育界翘首期盼!
比较原《实施条例》、征求意见稿、送审稿和终审稿，笔者认为，即将面世的新《实施条例》将会为我们揭开以下八大悬念。
悬念一： 国有民办学校的未来走向
本文所讲的国有民办学校，既包含教育局举办或参与举办的民办学校，也包含重点公办学校举办或参与举办的民办学校(即名校办民校)。
这类学校既占用了公办教育资源的优势，又享有民办教育的市场化机制，在基础教育领域，已基本成为所在区域的热门学校，在一定程度上扩大了区域优质教育资源。
对此，那些完全由社会资金举办的民办学校的办学者和一些民办教育的专家学者异议较多，他们认为国有民办学校利用公办教育资源优势参与民办教育市场的竞争，有失公允，严格影响到整个区域的民办教育事业的健康发展，应当限制甚至取缔。
笔者认为，对于国有民办学校，应该区别对待。根据《民办教育促进法》第二条规定可推，民办学校是由国家机构以外的社会组织或者个人，利用国家非财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。
由此可知，教育局作为国家机构，举办或参与举办民办学校，其合法性是存疑的。
对于公办学校利用自己的品牌、教育资源和闲置资产举办或者参与举办民办学校，只要其没有利用财政性经费，显然是符合《民办教育促进法》的，也符合《宪法》第十九条的规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这里的财政性经费特指是由国家财政预算内的教育拨款和依法应该上缴财政的专项费用，如学费收入。
对于国有民办学校，原《实施条例》有着更为具体的规定。原《实施条例》第六条规定：“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。”
并提出“五独立”条件： “公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。”
《实施条例》征求意见稿在原《实施条例》的基础上，增加了三点要求：
一是“公办学校不得举办或参与举办营利性学校”;
二是“公办学校参与举办非营利性民办学校，应当经主管部门批准”;
三是“不得使用在职教师”。
在原来“五独立”的条件上也增加了一个条件，要有“独立的专任教师队伍”。
《实施条例》送审稿在征求意见稿的基础上，仅增加了一项要求：“不得以品牌输出方式获得收益”，笔者认为，这实际上是对公办学校“卖牌子”的行为进行严格限制。
《实施条例》终审稿与原法规、征求意见稿和送审稿相比，有了重大突破，除了送审稿规定的内容外，最重要的是对实施义务教育的公办学校与举办实施义务教育的民办学校的限制。
终审稿规定：“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。”、“国家机构不得利用其控制的国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。”这里的国家机构控制的国有企业，笔者理解为地方政府全资成立或控股的“投资公司”、“开发公司”和教育行政部门全资成立或控股的“教育投资公司”、“教育发展公司”等形式的国有企业。
此外，对于公办学校办学的获利诉求进行了限制，终审稿规定：公办学校举办或参与举办民办学校“ 不得仅以品牌输出方式参与办学，也不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。”
从上述规定的变化来看，国有民办学校的政策逐渐收紧，从大的方面而言，这是符合市场规则的，有利于民办教育行业健康发展的。
那么，新《实施条例》对此问题是维持终审稿的内容，还是又有新的变化呢?无论是维持还是有变化，笔者认为，对当前的独立学院和国有民办的义务教育阶段的民办学校都将产生重大影响，这些学校都将面临着选公选民的问题，区域民办学校的格局将会发生一定程度的变化。
悬念二： 非营利性民办学校的上市问题
2015年7月7日，浙江海亮教育集团成功在美国纳斯达克挂牌上市，从此掀开了全日制教育机构在境外上市的序幕。
成实外教育、枫叶教育、宇华教育、睿见教育、民生教育、新高等教育、博时乐教育、红黄蓝幼教等一系列全日制教育机构奔赴美国和香港敲钟，在国内也有一些全日制教育机构通过被上市企业收购的方式间接进入到资本市场。
众所周知，虽然新《民办教育促进法》是2016年11月7日颁布的，由于地方政策大都设置了五年左右的过渡期，再加上现有学校转设为营利性学校的相关政策和程序仍不明朗，已上市的教育机构仍然都是非营利性民办学校。
为规避政策障碍，绝大多数教育机构采取的是VIE架构上市。对于非营利性民办学校利用VIE架构上市，一些政府官员和民办教育的学者持有异议，共性意见是，既然明确定位为非营利性学校，举办者就不能通过任何形式直接或间接地获取利益。然而，在现行的法律政策层面并无直接的禁止性规定。那么原《实施条例》和征求意见稿、送审稿、终审稿对此是否有限制性呢?
首先，从民办学校通过资本市场募集资金的方式来看。
原《实施条例》第八条规定：“民办学校的举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校，不得向社会公开募集资金举办民办学校。”
《实施条例》征求意见稿除了继续要求“举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校。” 外，有了进一步的放开：“举办者依法募集资金办学的，所募集资金应当主要用于办学，并应当向审批机关报告募集资金使用情况，建立信息披露制度。”
《实施条例》送审稿在征求意见稿的基础上有所收紧，一是要求向社会募集资金只能举办营利性民办学校;二是限制向学生、学生家长收取与变相收取与入学相关联的赞助费。
《实施条例》终审稿在送审稿的基础上，对于向学生和学生家长募集资金的限制表述更加严谨“民办学校及其举办者不得以赞助费等名目向学生、学生家长收取或者变相收取与入学关联的费用。”
其次，从非营利性民办学校的上市路径来看。
目前，在非营利性民办学校的上市路径中，基本上采取的都是VIE架构，VIE架构的核心有两点：协议控制和关联交易。对此，原《实施条例》和征求意见稿对这两点均没有明确的限制性规定。
关于“协议控制”，送审稿则特别强调：“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。”这一规定对于已上市和即将上市的教育机构而言，可谓是石破天惊，直接动摇了非营利性民办学校通过VIE架构上市的政策基石。
送审稿发布后，很多上市教育机构和教育集团的举办者通过多种途径向有关部门表达了自己的诉求，希望能有所改变。遗憾的是笔者看到的终审稿对此规定，不但没有改变，甚至还有了进一步限制。
终审稿规定：“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校，改变非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益。”
关于关联交易，征求意见稿、送审稿和终审稿都给予了确认。
此外，在2018年11月15日，中共中央、国务院发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中，对于民办幼儿园的上市问题，有着更为严厉的限制：“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；已违规的，由教育部门会同有关部门进行清理整治，清理整治完成前不得进行增资扩股。”、“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。”
综合看来，对于非营利性民办学校的上市问题，在募集资金和协议控制两个方面，政策的总体走向是严格限制。笔者认为，这也与近期我们党和国家一直强调要坚持教育的公益性的总体导向是一致的，新《实施条例》对此问题的规定要么维持不变，要么更为严厉。
悬念三： 非营利性民办学校，举办者变更获益的问题
新法实政实施之后，非营利性民办学校的举办者不能直接从出资办学中获取收益，那么他在退出时能否获取利益呢?按照现行法律政策，除非终止办学，否则非营利性民办学校举办者是不能直接从办学中退出的。
民办学校存续期间，举办者退出主要是通过举办者变更的方式来实现的。《民办教育促进法》第五十四条明确了举办者可以变更的权利和举办者变更的程序，对于举办者在变更环节中能否获利并没有许可和限制的规定。原《实施条例》对此问题也没有涉及。
在具体办学实践中，举办者变更的现象越来越多。可能考虑到现实情况，适应民办教育发展需要，征求意见稿、送审稿和终审稿均对此有详细规定。
征求意见稿认为：“非营利性民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，并不得从变更中获得收益”，但对民办教育促进法修改决定公布前即2016年11月7日前设立的民办学校网开一面，允许“原举办者与继任举办者可以协议约定变更收益，但不得超过其依据法律法规和省、自治区、直辖市具体政策可以取得的出资补偿、办学奖励等合法权益。”
送审稿与征求意见稿相比，总原则没改变，但进一步打破了举办者变更收益要受省级政策的限制，仅有前提条件设置。其规定：“现有民办学校（2016年11月7日前设立的）的举办者可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益，但不得以牟利为目的，不得涉及学校的法人财产。”
在此方面，终审稿有了原则性改变，放弃了举办者变更不得获益的限制，其规定：“民办学校举办者变更的，应当签订变更协议；现有民办学校（2016年11月7日前设立的）的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益。” 对于这一条款，笔者理解，举办者变更时在不涉及学校的法人财产，不影响学校的发展，不损害师生权益的前提下是可以获得变更收益的。
对此问题，新《实施条例》又有何具体变化?笔者无法猜测，但总体判断是，从现实出发，让不愿再办学的举办者在合理获益的情况下，主动退出非营利性民办学校的办学领域，让更有实力和更有情怀的办学者进来，必然有利于民办学校稳定和长远发展。如果从这一点考虑，新《实施条例》应该更加的开放，至少也应该是维持终审稿的规定。
悬念四： 其他类培训机构的审批问题
新《民办教育促进法》第十二条规定：“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”
就培训机构的审批而言，上述规定非常明确，文化教育类的培训机构由县级以上教育行政部门审批，职业资格和职业技能培训类的机构由县级以上人力资源社会保障行政部门审批。
在培训市场还有一些培训，即非职业类培训也非文化教育类培训，如艺术、体育、科技等有助于素质提升、个人发展和兴趣爱好类的培训。在本文中我们统称之为其他类培训。这类培训机构的审批是如何处理的？
关于其他类培训机构的审批问题，重点要解决两个问题：
一是这类培训机构要不要审批；
二是这类培训机构由哪个部门审批。
在新《民办教育促进法》出台之前，其他类培训机构的审批存在着三种情况：
一是部分地区将其划归为大教育类培训，仍由教育行政部门审批;
二是由对口的职能部门审批，如艺术类培训由文化局审批，体育类培训由体育局审批;
三是不用审批，直接到工商部门登记注册为公司。新《民办教育促进法》颁布后，所有的培训机构都要纳入到民办教育的范畴，相应的审批权限也要统一归口到人力资源社会保障部门和教育行政部门，即使要到工商部门登记的营利性培训机构也要进行前置审批。
因为法律政策不明确，其他类培训机构的审批也给教育行政部门出了难题，如果归属教育行政部门审批，则没有法律依据，超越审批权限。
如果不审批，则这些机构可能会处于无证办学状态，不利于监管。新《民办教育促进法》在这方面的规定不完整，这就需要《实施条例》在此方面给予补充和完善。
原《实施条例》颁布较早，对此问题也没有相应的规定。但随着培训行业的快速发展，相关问题越来越多，必然要求在《实施条例》的修订中应该涉及到这方面的内容。
在征求意见稿中已有详细的说明，第十五条规定：“设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校(以下称民办教育培训机构)，应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批。”“设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育，或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的培训机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规以及国务院其他行政规范性文件另有规定的从其规定。”
据此条款可知，其他类培训机构不要求审批，非营利性的培训机构可以直接到民政部门登记，营利性的培训机构直接到工商行政管理部门登记即可。送审稿的规定与征求意见稿基本相同，只是在语序上有细微调整，表达得更加严谨。
终审稿与征求意见稿、送审稿相比，也只是表述方式的调整，实质性内容并没有改变。非教育类培训不再罗列具体种类，笔者理解在实践层面比较复杂，太细并不利于操作执行。
终审稿规定：“举办招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等文化教育活动的教育类民办培训机构，应当具备与所实施教育活动相适应的场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等条件。举办教育类民办培训机构，由县级以上人民政府教育行政部门审批，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门会同有关部门制定。举办其他民办培训机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动，法律、行政法规另有规定的,从其规定。”
在具体实践中，其他类培训的审批与文化教育类审批有时会混在一起。
在征求意见稿、送审稿和终审稿中，对于由教育行政部门审批的文化教育类培训机构进行了更加清晰的界定：
一是培训对象为幼儿园、中小学阶段的适龄儿童、少年;
二是培训的内容为两方面：与学校文化教育课程相关和与升学、考试相关。
培训对象与培训内容两个方面都必须要符合要求，才能到教育行政部门申请办学许可。
同一种类培训，不同的培训对象审批情况也不同，如3岁之前的早教和高中之后的成人文化教育都不属于文化教育类培训;
同一培训对象，同一种培训，不同的培训内容也会是不同的审批情况，如艺术素养培训为非文化教育培训，但艺术(美术、音乐等)高考培训就是文化教育类培训的范畴。
另外，在国务院办公厅2018年8月22日发布的《关于规范校外培训机构发展的意见》中，明确规定：“校外培训机构必须经审批取得办学许可证后，登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书，下同），才能开展培训。”
“校外培训机构审批登记实行属地化管理。县级教育部门负责审批颁发办学许可证，未经教育部门批准，任何校外培训机构不得以家教、咨询、文化传播等名义面向中小学生开展培训业务。”按照此规定，面向中小学生的校外培训，无论是开展什么项目，都应该办理办学许可的审批。
这显然与征求意稿、送审稿和终审稿的要求不一致。如何处理二者之间差异，笔者认为，《实施条例》的修订一定会考虑到规范意见的要求，保持政府规制的一致性。
总之，结合近两年国家对培训行业的治理，笔者认为在其他类培训的审批问题上，存在着一“紧”一“放”两种情况，“紧”是对中小学生开展的培训，无论是文化教育类培训还是其他类培训，都可能要求进行办学许可的审批，审批机关为县级以上教育行政部门。
对于幼儿园之前的早教培训、成年人的文化教育类培训和综合素养、个性发展、兴趣爱好类的其他类培训，放开的可能性较大，即不再进行审批，直接进行法人登记即可。最后终究会如何处理呢，当然还是以《实施条例》的规定为准。
悬念五： 在线教育的审批与监管问题
近几年，随着互联网的普及，在线教育发展迅猛，根据中国互联网络信息中心最新发布的《中国互联网络发展统计报告》显示，至2018年12月，我国在线教育用户规模达到2.01亿。
但在线教育的审批与监管一直没有纳入到民办教育法律政策适用的范围，新《民办教育促进法》、原《实施条例》均没有涉及。在线教育的审批与监管，确实又不同于线下教育，对很多职能部门而言都是一项新的挑战。
正如陈宝生部长所言“在线教育不能成为监管盲区”，加强在线教育的监管也将会是2019年民办教育政策的一个重要关注点。《实施条例》的修改自然不能错过此部分，对此，征求意见稿、送审稿和终审稿均有不同程度的体现。
征求意见稿第十五条第二款规定：“利用互联网技术在线实施前款规定（见上文同条款规定）的文化教育活动，以及职业资格培训或者职业技能培训活动的，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。”
送审稿第十六条规定：“利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校，应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可。利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构，或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门备案，并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动。实施培训教育活动的互联网技术平台，应当对申请进入平台的机构或者个人的主体身份信息进行审核和登记。”
终审稿第十六条规定：“国家鼓励民办学校、民办培训机构利用互联网技术在线实施教育、培训活动。利用互联网技术在线实施教育、培训活动应当符合国家互联网管理有关法律、行政法规的规定。利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校、教育类民办培训机构应当取得相应的办学许可。民办学校、民办培训机构利用互联网技术在线实施教育、培训活动，应当依法建立并落实互联网安全管理制度和安全保护技术措施，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。”
比较征求意稿、送审稿和终审稿关于在线教育的规定，不难发现一些变化轨迹。
一是文字表述的篇幅上，征求意见稿关于在线教育的规定仅为第十五条款中的部分内容， 而送审稿和终审稿则以完整独立的条款而呈现的，内容的多少、份量的轻重自然不同。
二是直接或间接地提出互联网经营资质要求。
征求意见稿、送审稿直接提出了要求有互联网经营许可，而终审稿要求应当符合国家互联网管理的法律法规的规定，间接地提出了互联网经营许可的要求。
国家广电总局2007年发布的《互联网视听节目服务管理规定》规定：“从事互联网视听节目服务，应当取得《信息网络传播视听节目许可证》或履行备案手续，任何单位和个人不得在无证的情况下从事互联网视听节目服务。”
此外，在线教育可能还会涉及到《互联网信息服务增值电信业务经营许可证》、《网络文化经营许可证》、《互联网出版许可证》等，视地方具体要求而定。
三是教育类方面审批和资质要求变化。
在征求意见稿中，类同线下教育的审批，文化教育类和职业类的培训活动均要求获取办学许可。
在送审稿中，只有对实施学历教育的在线教育教学活动要求获取相应的办学许可，其他在线教育只需要备案即可。
在终审稿中，则在送审稿的基础上加上教育类培训机构，即要求在线实施学历教育的民办学校、教育类培训机构获取相应的办学许可。
四是关于在线教育的安全要求。
征求意见稿中没有涉及，而送审稿仅强调了客户身份信息的审核与登记。终审稿在此有特别强调，应当引起重视。
此外，2018年11月26日，教育部、国家市场监管总局、应急管理部三部门办公厅联合印发《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》，对在线教育也有专门的规定，核心点是强化在线培训监管，按照线下培训机构管理政策，同步规范线上教育培训机构。
综合上述分析，笔者认为，在线教育政策由“放”进入到“收”的阶段。强调在线教育的互联网企业经营资质和办学许可要求将是下一阶段国家对在线教育的监管重点，对在线教育的安全要求，对教育类培训的内容要求也是在线教育政策的重要关注点。
另外，还有一种情况，基于在线教育的发展和管理需要，2019年国家有可能会出台有关在线教育的专门政策。基于这些考虑，新《实施条例》也许会维持终审稿的意见，不会再有新的变化。
悬念六： 民办学校的招生自主权问题
民办学校与公办学校最大的区别除了举办者和办学经费来源不同外，就是教育资源配置的方式不同。
民办学校的学生主要来源于市场配置，是学校与学生及学生家长在市场机制下的双方选择的结果。招生自主权对于民办学校而言，不仅仅是办学自主权中最重要的权利，而且也是直接影响到民办学校生存和发展的关键因素。
对于民办学校的招生自主权，《民办教育促进法》虽然没有直接提到，但《民办教育促进法》第五条规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”这也意味着民办学校的招生自主权同样应受到国家法律的保障。
关于民办学校的招生自主权，原《实施条例》讲得很清楚，第二十七条规定：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式；但是，招收接受高等学历教育的学生应当遵守国家有关规定。县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁，不得滥收费用。民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。”
从原《实施条例》规定中，不难发现，除全日制高校招生和招收境外学生外，民办学校的招生权利有着较大的自主空间。
近几年，随着政策形势和生源市场的变化，民办学校的招生自主权在执行层面受到了许多限制，如招生方式上，义务教育阶段要求免试入学，其他阶段要求参加统考才能获取学籍;
在招生时间上，要求民办学校与公民办学校同期招生、同步招生；在招生区域上，部分学段要求在审批范围内招生，限制跨区招生。在此次《实施条例》修订工作中，征求意见稿、送审稿、终审稿又有哪些变化呢？
征求意见稿第三十条规定：“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等招生权，可以在审批机关管辖的区域和核定的办学规模内，自主确定招生的方案、标准和方式，开展招生活动。省级人民政府教育行政部门可以制定具体办法，允许民办学校适当扩大招生范围。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得设置跨区域招生障碍，实行地区封锁。民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试。民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。”
在征求意见稿中，除高等学历教育招生和境外招生按照国家有关规定外，幼儿园和其他实施学历教育的学生原则上不能跨区招生，并将能否跨区招生的审批权利由法律法规层面下放在省级政策层面决定。
与征求意见稿相比，送审稿有了重大变化。送审稿规定：“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的范围、标准和方式，与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生，有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量，应当向当地教育行政部门备案。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。”、“民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公开公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试。”
除义务教育阶段的学校外，送审稿放开了“其他阶段民办学校在审批机关管辖区域招生”的限制，对于义务教育阶段的民办学校的跨区招生进行了条件限制。另外，强调了民办学校与公办学校在招生时间上的“同期”性。在招生秩序上，除公平公正外，多了“公开”的要求。
终审稿与送审稿相比，主要的变化就是又增加了普高阶段的民办学校跨区招生的限制。终审稿规定：“实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，确有需要的可以跨区域招生，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门制定。”另外，对教育培训机构的招生也做了规范性要求，“教育类民办培训机构开展招生活动，应当遵循自愿、公平和诚实信用原则，不得利用公办中小学及其教师组织、诱导中小学生参加有偿补课。”
通过原《实施条例》、征求意见稿、送审稿和终审稿关于民办学校自主招生权的不同规定，我们可以清晰地感受到，教育行政部门在此问题上的纠结，感受到民办学校与公办学校在生源市场上的权利竞争。也可以看出新《实施条例》关于招生自主权的意见走向，基本上会以终审稿规定的内容为准，强调公民办“同期”招生，义务教育阶段的民办学校禁止考试，有条件地跨区域招生，普高阶段的民办学校能否跨区招生由省级政策规定。
悬念七： 非营利性民办学校的关联交易问题
关联交易，就是利益相关的机构和个人之间发生的交易行为。关联交易首先出现在企业之间，特别是在上市公司中，这种现象大量存在。
《公司法》、《企业会计准则》、证监会《上市公司信息披露管理办法》、上交所、深交所的《股票上市规则》等法律规范文件均有详细规定。这说明，关联交易在法律层面是得到确认的，但国家及相关部门对企业中，尤其是上市公司中的关联交易则有着许多限制性规定。
民办教育发展初期，民办学校的关联交易现象并不多见，在《民办教育促进法》、原《实施条例》及其他民办教育或教育类法律政策中均没有提到。
2014年财政部、国家税务总局颁发的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中提到取消免税资格的情况之一就是“通过关联交易或非关联交易和服务活动，变相转移、隐匿、分配该组织财产的。”显然也涉及到作为非营利组织的民办学校群体。
随着民办学校的规模增大，财务监管日益趋严，民办学校与关联机构和个人之间的交易也日益增多，对民办学校的关联交易进行规范有着现实需求和长远意义。征求意见稿、送审稿和终审稿都将关联交易作为一项重要条款。
征求意见稿第四十三条规定：“非营利性民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。违反本款规定造成损失的，应当承担赔偿责任或者依法承担其他法律责任。非营利性民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或个人。” 这条规定基本上是借鉴上市公司关于关联交易的相关政策内容。
送审稿则在征求意见稿的基础上，增加了对关联交易进行监管的内容。送审稿规定：“教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议，应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。”
终审稿与送审稿的内容基本是一致的，但不知为何，取消了“利益相关人决策回避”的规定，也许是考虑到现实中不便监管，容易流于形式的原因吧。
关于关联交易，笔者认为在行政法规层面给予确认是具有积极意义的。新《实施条例》在这方面原则上不会有太大改变，应该与送审稿、终审稿的规定基本相同。
从严格规范的角度看，笔者还是建议恢复“利益相关人决策回避”的规定，虽然可能会流于形式，但有终究胜于无，也与其他领域的关联交易的相关规定保持一致。
此外，关于关联交易的监管，从上述相关规定中，笔者推演出以下几个点需要注意：
（1）不损害原则。
即不能以关联交易为名损害到国家、学校和师生的合法权益，这里包括关联交易是否真实发生，产品和服务是否真实交付;不损害原则还包括关联方其他方面的法律责任和经济责任不能影响或牵涉到学校。
（2）信息公开。
民办学校和关联方要按照法律政策要求披露关联交易的相关信息。
（3）价格公允。
要求关联方建立公平合理的定价机制和价格论证机制。
（4）合法性与合规性。
强调关联方是否具有合法的主体资格和业务资质，关联交易的各个流程是否合规。
（5）必要性原则。
关联方提供给学校的产品和服务要有利于学校发展，有利于学生身心成长，有利于师生长远发展。
（6）比例适当。
关联交易的额度占学校收入和支出的比例是否合理?不能因为关联交易，让学校的办学结余为零甚至负数，最终会影响到学校的生存与可持续发展。
（7）保证品质。
关联方提供给民办学校的产品和服务符合国家和行业的相关标准，要对产品和服务的品质提供保证。
（8）细分多样。
要改变一家关联公司一张服务协议包揽天下的做法，坚持专业的人做专业的事原则，通过不同的专业机构或团队提供丰富多样的产品和服务。
悬念八： 营利性民办学校的税收问题
民办学校的税收问题也是民办学校举办者最为关注的核心问题之一，尤其是营利性民办学校的税收政策是民办学校举办者选择营利性还是非营利性的一个重要砝码。
从财政部、国家税务总局2004年颁发的《关于教育税收政策的通知》可以知道，直接涉及到民办学校的税种大约有十一种，其中税额最多、影响最大的税种是增值税和企业所得税。
民办学校的税收问题，新《民办教育促进法》第四十七条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”
关于增值税，在财政部、国家税务总局2016年颁发的《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》附件3《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》中，对于民办学校的增值税规定如下“托儿所、幼儿园和学历教育机构所提供的教育服务，在备案或者审批范围内的收费免征增值税。”由于这个政策出台时，民办学校的法人属性仍为民办非企业单位。
于是，人们自然认为这条免增值税的规定应该针对的是非营利性民办学校。营利性民办学校的增值税是否也享受该政策呢?在法律政策层面没有明示可以还是不可以。
据说，国家税务总局的领导曾讲过，营利性民办学校的增值税也可以参照此条执行。遗憾的是仅仅是据说，还需要有具体文件才能落地。
关于企业所得税，在国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)中，是这样规定的：“非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇，按照税法规定进行免税资格认定后，免征非营利性收入的企业所得税。”
非营利性民办学校可以根据财政部、国家税务总局最新颁发的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》办理免税资格。《若干意见》没有提及营利性民办学校所得税的问题。
对于民办学校税收如此重要的问题，原《实施条例》、征求意见稿、送审稿和终审稿自然不会遗漏，它们又是如何规定的?
原《实施条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”
征求意见稿与送审稿完全一致，具体意见为：“民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策。非营利性民办学校适用国务院财政部门、税务部门发布的关于公办学校的税收优惠政策；营利性民办学校适用国家鼓励发展的相关产业政策，享受相应的税收优惠，具体办法由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。” 对于营利性民办学校的税收优惠，提出了一个指导性的原则，即参照国家鼓励发展的相关产业的税收优惠政策。
有学者解释，营利性民办学校的所得税税率可以参照高新科技产业和西部大开发中的相关产业，这些产业机构的企业所得税率为15%，远低于一般纳税人企业所得税的基准税率25%。
四川省的地方政策则直接规定了具体的企业所得税税率，“营利性民办学校享受国家规定的税收优惠，其中，符合西部大开发所得税优惠条件的，减按15%的税率征收企业所得税。”
终审稿中民办学校税收政策又有哪些变化呢？
终审稿规定：“民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策，具体办法由国务院财政部门、税务部门会同国务院有关行政部门制定。”与前两稿相比，终审稿似乎缩了回去，反而使营利性民办学校的税收政策变得扑朔迷离起来。
笔者认为，这可能有两种情况导致这种结果，一是教育毕竟不是高科技产业，也不属于西部大开发产业和国家特定的扶持产业，参照执行于法无据，于理不符;二是营利性民办学校的税收问题涉及到很多方面，需要出专门的政策文件才能讲得清楚。
如果据上述分析来推，那么新《实施条例》中，关于民办学校税收问题就可能与终审稿会保持一致，不会再有新的变化。
今明两年内，国家层面可能会出台有关营利性民办学校税收问题的规范性文件。
笔者大胆预测，营利性民办学校的增值税也许会借鉴非营利性民办学校的增值税政策，营利性民办学校的企业所得税税率会维护在15%以内。究竟如何，还是等新《实施条例》出台后，方见分晓。
本该面世的新《实施条例》，在走完规定的流程后，迟迟未能现身，如今甚至音讯全无，平静之中必然蕴含着变化。结合2018年以来的教育形势和政策走向，笔者大胆推断新《实施条例》要与近些年来出台的学前教育新政策、校外培训新政策及其他教育新政策相衔接，总体上必然趋紧，对民办教育的规范作用要大于促进作用。
另外，从征求意见稿、送审稿到终审稿的变化来看，新《实施条例》的内容仍然有迹可循，少数条款虽有调整，但90%的内容不会改变。
作者 |田光成
本文来源 | 时代教育管理
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