作者简介：宋丽娅，中国农业出版社党委副书记，负责党务行政群团后勤信息方面工作。
“没有规矩不成方圆”，规矩就是制度。大到一个国家，小到一个单位，治理是否有力、秩序是否顺畅、效率是否明显，能否做到政令畅通、令行禁止，与制度体系是否完善，特别是制度的执行力密切相关。所以，邓小平同志曾极其精辟地指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。” 习近平总书记在十八届中纪委二次全会上也强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”由此可见，制度对国家至关重要，对任何单位也至关重要。
一、实践给我们出的题目
这些年来，中国农业出版社一直高度重视制度建设，注重依靠制度管人管事管权，已经先后建立和完善了100多项制度，涵盖了党务、社务、出版、经营等方方面面。这些制度的建立，对于规范领导行为、监督权力运行和协调各方利益关系起到了一定作用，基本上实现了各项工作和运行过程有章可依，各项事务处理有规范可循的目标。
然而在实践中，我们也遇到了一个实际问题，就是制度有了，但很多人仍然按习惯做法办事，把制度束之高阁，缺少监督和制约。而那些坚持制度的同志往往被认为是办事死性，服务不好，耽误事等等，反而那些不坚持制度的人既没有影响办事，又没有受到谴责，权力仍游离在制度的笼子之外。久而久之，制度被人们淡忘了，甚至成为一纸空文。另一方面，当遇到具体问题时，人们又提出制度不够健全，要求加强制度建设。我们似乎进入了一个怪圈：一方面说制度不完善，一方面是现有的制度并没有得到认真执行。加强制度建设成了一种空转，循环的结果是又回到了起点。这是为什么？根本的原因是，我们在一定程度上说并不缺乏制度，而是缺乏制度的执行力。于是，我们把制度执行力当作大事来抓，强调单位一把手作表率，带头执行制度，但是好一阵后又恢复原样。过去是无制度可依，现在是有制度可依，可为什么变成了有制度不依？为什么反复强调提高制度执行力，可制度执行力就是提不高呢？
二、引入信息化管理手段发现了问题症结所在
2009年，中国农业出版社为适应出版界科技进步、产业升级和转企后科学管理、精细管理的需要启动信息化建设，引进了两套管理软件—协同OA（行政办公系统）和ERP（出版管理信息系统），成为我们走出制度建设之困惑的契机。这两套软件上线之初，工作流程如何设计，是简单地将传统的纸质办公方式搬到网上，还是借此机会梳理各项管理制度和工作流程，进行工作流程再造，从而提高管理效能？经过讨论，我们选择了后者。我们考虑，信息化不是简单的工作方式的转变或仅仅是实现无纸化办公，而是改变管理方式，要实现过去手工办公不可能实现的管理方式，即科学化、系统化和精细化，提升管理效能，从本质上说，这是一个制度化的过程。鉴于此，我们组织管理部门全面梳理了我社有关人、财、物管理及请示事项的工作流程。我们发现，制度建设存在着种种问题：
1.制度不够系统，有的可操作性较差，难以执行。表现为原则性规定多，具体性规定少；禁止性规定多，流程性的规定少；有的过细有的过粗，使制度执行起来十分困难。在手工办公条件下，虽然也规定了由谁发起、需要谁会签、谁来审批等，但由于工作流程的概念不强，这些规范往往是粗线条的，各个环节衔接不紧密，不好操作。
2.有的制度制定不科学，制度之间有机联系少，甚至互相打架。由于手工办公往往是碎片化管理，几乎是每一件事情对应建立一个制度，单项制度制定往往统筹考虑比较少，一般只考虑解决单个实际问题，而没有照顾到制度之间内在的科学联系，有时甚至为了制定制度而制定制度，造成工作制度多，有些制度还相互打架，让执行者无所适从。比如多项制度都可能涉及财务，由于制度制定时间有先后，可能就会出现相同的报销事项程序却不统一，给执行者带来麻烦和困难。
3.制度执行缺乏有效的监督、检查和反馈调整机制。在实际工作中，制度是否能够有效执行，是否适应实际工作需要，能否最大程度地发挥作用，需要经常性地检查、监督和反馈。但在手工办公环境下，制度执行情况反映不直观，检查监督要动用大量人力物力，难以实现动态化和常态化监督，往往使检查和监督流于形式。因为得不到制度不适用的负反馈，导致制度的修订不及时，使制度脱离实际。
4.制度执行随意化严重。在手工办公条件下，制度的执行是人与人之间传递的，制度执行情况很大程度上取决于领导干部和员工执行制度的意识强不强，重要岗位人员原则性强不强，单位执行制度的文化氛围浓不浓，这些都是难以科学考核评判的。也就是说，在制度氛围不浓的情况下，容易出现制度约束乏力，制度执行随意，该会签不送会签，该审核不送审核，漏洞丛生。
制度建设中存在着上述种种问题，使制度如空中楼阁无法落地，制度的笼子不牢不严密，怎么能关得住权力呢？
三、运用信息技术解决制度落地难问题
针对上述问题，中国农业出版社提出信息化建设的目标是：实现出版业务流程和办公流程全面信息化，使编务管理、印务管理、图书营销管理、书店管理、图书资源、公文运转、财务管理、国有资产管理、人力资源管理、后勤管理等全部统一在一个信息平台上，达到数据共享、运转顺畅、效率提高、监控有力的目的。按照这一目标，我们在信息化建设过程中下了真功夫，在全面梳理各项工作制度的基础上，依据国家法律法规和制度逐条逐项地将人、财、物管理和公文运转的制度流程化，科学制作各个事项的办理流程表单，科学设置发起、审核、会签、审批节点，运用信息技术将制度流程、审批节点和表单固化在致远软件协同OA系统中。在设计过程中，力求做到制度流程科学规范，事项之间有机联系。在运用信息技术管理过程中，我们共设计制作了近50个表单囊括了党务、社务、人、财、物管理和公文运转的各项制度。受篇幅所限，仅以报销表单和流程为例：
报销电子表单
报销单流程图
从这一流程可以看出，作为报销这个事项涉及了报销人（发起者）、发起者部门主管、财务部门负责人、上级主管及最终批准人等人的要素，涉及了事和财两条线索，并且最终汇总为报销这一最终节点。报销单的流程显示极为清楚，程序不可跳过。这样一来，就把“活”的报销制度变为“死”的程序规定，体现了信息化管理的特点，尽量减少人为随意性，增强了制度的刚性。
农业出版社是生产图书的企业，每年生产图书3000多个品种，动销品种上万。每一本图书的生产、销售、成本、盈亏，在手工办公条件下很难做到精细管理。出版管理ERP是将图书资源、资金资源和信息资源集成一体化管理的出版业务信息管理系统。ERP的设计完全按照国家对图书生产、销售和财务的各项规章制度以及图书生产流程设计。应用ERP管理后，每一本图书，从选题、发稿、印制到入库、发货、退货、库存，以及围绕这本书所发生的所有成本和经营盈亏，实物流和资金流全部统一在一个信息平台上，所有数据共享。既实现了出版管理制度落地，又实现了企业的精细化管理。
中国农业出版社通过协同OA和ERP的应用，完成了管理手段的革命性变革，全面提升了行政办公和出版业务管理的科学化、规范化和精细化水平。
四、信息技术的应用使制度建设水平明显提升
全方位应用信息技术管理以来，中国农业出版社的制度化水平有了明显提高，主要体现在五个方面：
1.制度执行力明显提高。由于将制度设计成具体的办事流程，各个审核审批和会签环节设计成操作节点，将过去手工表单在人与人之间的流转变成人机之间流转，发起人提交表单后应该由谁审核、谁会签、谁审批，信息平台就会自动推送到谁的待办栏，所有工作人员只需在表单上填写意见后点击提交即可。由于用信息平台来执行制度，使制度的执行更加科学规范，执行力大大提高。
2.监督力度明显增强。由于流程和表单都是公开透明的，每一个事项的审核、会签、审批人的意见和签署时间都非常清楚，实现了可审批、可监督、可追溯的目标。建立协同OA和ERP平台后，我社花的每一分钱、盖的每一个社级印章都在网上运行，非常便于监督。由于制度固化在信息平台上，使监管的力度明显增强，且由事后检查变为事前监管。如财务部门会签量较之过去增加五成，在社领导审批之前，财务部门先就钱是否该用、怎么用和使用标准进行严格把关，做到了监管关口前移。
3.审批事项的关联性增强。在手工办公环境下，对于一个需要分几次进行请示的复杂事项，很难相互关联。由于时间的间隔和手工操作，容易发生前后审批矛盾，或衔接不顺的问题，造成漏洞。比如：请示一件事，这件事既涉及签订合同，又涉及借款、报销等，有的一个项目按进度需要多次请示，钱需要分期支付等等。在手工办公条件下，只能分别发起且事项间不相互关联。由于有的事项执行周期较长，经常发生审批后续事项时看不到之前的审批意见，容易造成前后审批意见不一致。在应用致远软件协同OA系统后，请示件按照事项设置流程，将同一事项的所有请示审批和执行情况相互关联，做到了无论间隔多长时间，只要点击该请示件，就可以全面了解该事项的审批情况、进度执行情况、费用支付情况等，使工作的系统性大为增强，减少了漏洞。
4.资产管理和预算管理能力明显增强。按照固定资产管理制度，每一个固定资产实物都要建立实物账和财务账。在手工办公环境下，固定资产管理很难做到账实相符、账账相符。这种状况在各行业各单位普遍存在。我们通过协同OA平台数据库建设，将固定资产的购买、分发、实物账、财务账相连，实现了账实相符、账账相符。同时也方便了实物、账务盘点，做到准确快捷。预算管理也同样，我们通过协同OA平台数据库建设，实现预算管理动态化。将各部门预算总额预置在系统中，各部门每支出一笔费用，系统从部门预算中自动核减，公开透明，清楚明白。
5.工作效率明显提高。建立信息化平台后，各事项的审批由过去拿着文件到处跑改为文件在信息化平台上自动流转传递，文件流转到哪里、各个节点看没看、批没批都可查询，在哪个节点停留时间过长了也可催办。特别是手机与致远软件协同OA的M1移动协同软件连接，实现了移动办公。出版社的人员不在社内或出差可以选择代理人，也可以用手机远程办公。信息化使办公更加方便快捷，管理部门人员更加精简，有的部门甚至减少了三分之一，大大提升了管理效率。
习近平总书记提出：“把权力关进制度的笼子里”，对制度建设提出了更高的要求，继续运用传统管理手段很难达到制度建设的高要求。借助信息技术可以使制度建设更科学、更系统、更严密，因此也更具可操作性，可以大大提高制度执行力，提高管理效益和监管力度，实现用制度规范、制约权力的目的。
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