作者｜存款保险基金管理公司课题组「课题组主持人：王玉玲，系存款保险基金管理公司董事长、党委书记」
自2008年国际金融危机以来，为应对系统性风险，美国建立了以存款保险为主的危机管理机制，核心是具备严格的启动程序和快速有效的决策响应机制。面对硅谷银行（Silicon Valley Bank，SVB）倒闭，联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）迅速应对，严格按照法律授权，同时注重市场预期，相机抉择使用处置工具，从最初的偿付受保存款，迅速转变为启动“系统性风险例外”条款保障全部存款，极大稳定了市场情绪，防范风险传染外溢。
美国以存款保险为主的危机管理框架
●针对个体风险，严格遵循“处置成本最小化”原则
《联邦存款保险法》第13（c）（4）（A）和（E）规定，FDIC使用存款保险基金处置投保机构应严格遵循“处置成本最小化”原则，即存款保险基金损失不得超过依法保障受保存款情形下的净损失。
●针对系统性风险，在严格的限定条件和决策程序下启动“系统性风险例外”条款
为了应对银行业金融机构的系统性风险，《联邦存款保险法》第13（c）（4）（G）规定了“系统性风险例外”，明确在紧急状况下，如果遵循“处置成本最小化”原则可能会“严重危害经济或金融稳定”，且采取“系统性风险例外”条款可以避免或减轻对经济或金融体系的不利影响，FDIC可以突破“处置成本最小化”限制。同时规定了严格的限定条件和决策程序，防止“系统性风险例外”条款被滥用。
严格的限定条件。只有在投保机构处于破产清算状态，且FDIC已经被指定为接管人的情形下，才能使用“系统性风险例外”条款，确保在公共资金承担损失前，原股东和无担保债权人先承担损失。
明确的决策程序。紧急状况下，在美联储理事会三分之二以上理事和FDIC董事会三分之二以上董事投票同意后，由FDIC和美联储联合提出适用“系统性风险例外”条款的书面处置建议。建议经财政部长按程序报总统批准后，FDIC根据“系统性风险例外”条款的授权采取必要的救助措施。
SVB倒闭事件的危机管理过程
在SVB倒闭事件中，美国处置当局依托成熟的危机管理机制快速处置SVB风险，对迅速稳定危机发挥了重要作用。从应对过程看，美国此次危机管理实际上经历了两个阶段。
3月10日，美国处置当局最初判断SVB倒闭属于个体风险，处置策略严格遵循“处置成本最小化”原则。在破产前三天（3月7日），SVB还连续5年被福布斯杂志评为美国最佳银行。诱发SVB快速倒闭的直接导火索是3月8日发布的金融资产出售及融资计划产生负面舆情，导致储户挤兑，从而引发SVB流动性危机。美国处置当局最初判断SVB倒闭属于个体风险，并迅速介入应对。在3月10日，美国加州金融保护与创新部门（DFPI）宣布关闭SVB后，FDIC采取通过保障25万美元以下受保存款，并对非受保存款提供一定比例的预付款（后续还将从SVB的资产处置中进一步受偿）的策略，来稳定储户信心，防范挤兑风险外溢。
3月12日，美国处置当局对SVB倒闭的处置策略迅速重大转变，援引了“系统性风险例外”（Systemic Risk Exception）条款。由于SVB非受保存款面临的损失不确定性引起了市场恐慌，在SVB倒闭后的几个小时内，签字银行（Signature Bank）就流失了接近20％的存款，随即也面临着倒闭风险。周末期间，恐慌逐步在市场蔓延，银行体系存款开始流向国债和货币市场基金。这一系列连锁反应使得美国处置当局立即重新审视对SVB的处置策略。3月12日，综合考虑防范系统性风险与防范道德风险，经美联储、FDIC判断，由财长报请总统决策，最终确定SVB倒闭属于系统性风险，对SVB和签字银行存款全额保障，有效安抚了市场信心。同时明确纳税人不会因此承担损失，且SVB股东和无担保债权人不受保护，高管也被免职，以严肃市场纪律。
FDIC处置SVB的具体策略及成本分析
最初判定为个体风险时，FDIC基于“处置成本最小化”原则，采取存款偿付策略，设立圣克拉拉存款保险国民银行承接受保存款。在出现风险外溢并援引“系统性风险例外”条款后，FDIC立即改变处置策略，转为采取过桥银行策略，设立硅谷过桥银行承接SVB全部存款及几乎全部资产。
●设立硅谷过桥银行的原因分析
一是直接实施清算会导致资产遭到较大贬损，也会严重影响金融服务。截至2022年末，SVB持有至到期证券与可供出售证券金额合计1174亿美元（占总资产比例55％），在美联储加息背景下，SVB证券资产已产生较大浮亏，若直接清算将使SVB资产遭到较大贬损。同时，SVB与近一半美国风险投资支持的科技和生命科学企业存在业务往来，若直接清算将严重影响SVB对上述企业的金融服务。
二是当时难以找到感兴趣的健康金融机构对其进行收购承接。一方面，SVB倒闭较为突然，留给FDIC寻找潜在收购方的时间较短。另一方面，当时SVB海外子公司和分行正面临当地监管部门处置，如英国央行以1英镑价格将SVB英国子公司（SVB UK）出售给汇丰银行，在各国处置政策未最终明晰前，SVB资产损失不确定性较大，难以引起金融机构的兴趣。
三是为后续风险处置赢得时间，最大限度保留SVB经营价值。设立过桥银行可以保障SVB的金融服务不中断，实现资产、负债、业务平稳过渡，有效避免对SVB服务的初创企业抽贷、断贷的风险。同时使SVB的资产在持续经营环境下得到保值，并为感兴趣的潜在收购方提供充足时间来评估SVB价值，有助于健康银行实施收购承接，后续通过债务重组等多种方式盘活资产，实现资产最大化回收，以最大限度保留SVB经营价值，发挥逆周期处置作用。
●过桥银行的具体操作
转移存款和资产。根据美国《国民存款优先权修正案》规定，债权清偿顺序为有担保债权、清算人的管理费用、存款债权、其他一般或高级负债、次级债务、股东权益。因此，在过桥银行或收购承接过程中，FDIC需根据资产情况，按照债权清偿顺序转移负债，以确保各债权人得到依法公平清偿。
3月12日，FDIC立即将SVB几乎全部资产1670亿美元及全部存款1190亿美元转移到硅谷过桥银行。无担保债权和股东权益则保留在SVB待后续破产清算。这意味着FDIC预计，SVB有效资产最多仅能覆盖存款，无担保债权和股东权益将承担全部损失，否则应保留部分资产用于无担保债权和股东权益分配。
出售硅谷过桥银行。设立硅谷过桥银行是FDIC采取的一种过渡策略，最终目的是尽快以合适的价格向市场出售。3月15日，FDIC就启动过桥银行竞标程序，为吸引更多的潜在收购方，3月20日将竞标时间延长至3月24日。竞标期间，共18个潜在收购方进行投标，最终由第一公民银行和信托公司（First-Citizens Bank and Trust Company）（以下简称“第一公民银行”）竞得。
第一公民银行折价收购硅谷过桥银行资产754.77亿美元（折价后合计590.27亿美元），并承接负债590.27亿美元。具体来看，收购的资产包括：6.59亿美元现金、721.14亿美元贷款及27.04亿美元其他资产，其中721.14亿美元贷款折价164.5亿美元。承接的负债包括：564.91亿美元存款及25.36亿美元其他负债。
FDIC提供损失分担及流动性支持。为保障第一公民银行流动性充足，FDIC购买了第一公民银行发行的5年期票据（票面金额350亿美元，年利率为3.5％），并承诺在2年内可提供700亿美元上限的流动性便利。同时，FDIC与第一公民银行签订损失分担协议，约定第一公民银行收购的600亿美元商业贷款超过50亿美元的损失由FDIC分担50％，相应的收益由FDIC分享50％。为此，FDIC获得第一公民银行股份公司（First Citizens BancShares，是第一公民银行的控股公司）的股权增值权（以现金结算），潜在价值最高为5亿美元。
●处置成本分析
从整个处置过程及处置逻辑推测，SVB倒闭时，几乎全部资产约1670亿美元，以及约1215.36亿美元的存款和其他负债被转移到硅谷过桥银行，剩余约454.64亿美元的无担保债权和股东权益保留在SVB待后续破产清算。收购承接时，硅谷过桥银行约1670亿美元总资产中，约754.77亿美元贷款和其他资产由第一公民银行收购，剩余约915.23亿美元的证券和其他资产保留在硅谷过桥银行待后续破产清算；硅谷过桥银行约1215.36亿美元总负债中，约590.27亿美元的存款和其他负债由第一公民银行承接，约625.09亿美元的FDIC代位受偿权①保留在硅谷过桥银行待后续破产清算。
基于上述推测分析，由于FDIC的代位受偿权优先于无担保债权和股东权益，因此，保留在硅谷过桥银行破产清算中的915.23亿美元证券和其他资产应优先分配给FDIC。根据FDIC目前预计，FDIC处置SVB的成本约为200亿美元，其中约88％（即176亿美元）为保障SVB非受保存款的成本。这意味着915.23亿美元资产未来处置回收约为425.09亿美元②（扣除清算管理费用），资产回收率约46.45％。同时，保留在SVB破产清算中的约454.64亿美元无担保债权和股东权益全部承担损失（以FDIC最终实际处置结果为准）。
表1 收购承接及破产模拟界面
单位：亿美元
注：1.根据FDIC和第一公民银行官网数据整理。
2.由于FDIC保障存款承担了损失，根据存款优先受偿的规定，即使SVB破产界面有资产也应优先分配给FDIC，因此，假设硅谷银行破产界面有效资产（扣除清算管理费用）为零。
3.该模拟界面为推测分析结果，以FDIC最终实际处置结果为准。
经验与启示
一是严格系统性风险判定标准和启动条件。美国危机管理机制在权衡防范系统性风险和道德风险的关系上，取得了较好实践。1991年《联邦存款保险公司改进法案》设置“系统性风险例外”条款时，明确了严格的判定标准，须由FDIC和美联储联合判定。为防范该条款被滥用，2010年《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》进一步限定“系统性风险例外”条款的使用，以确保在公共资金承担损失前，原股东和无担保债权人先承担损失，严肃市场纪律。
二是建立快速明确的系统性风险决策程序。由于系统性风险传染速度快、外溢性强、影响范围广，美国在严格限定“系统性风险例外”条款使用条件的同时，建立了快速明确的系统性风险决策程序，切实提高风险应对效率。在SVB倒闭出现风险外溢后，美国危机管理机制迅速反应，经美联储、FDIC判断，由财长报请总统决策后立即启用“系统性风险例外”条款，从识别到判定再到启用的整个决策过程历时不到48小时，快速稳定了市场情绪。
三是发挥存款保险基金在系统性风险处置中的作用。存款保险制度作为金融安全网的重要支柱之一，是保护存款人利益、防范化解金融风险、维护金融体系稳定的重要基础性制度安排。在处置实践中，美国建立了以存款保险为主的危机管理机制。具体来看，FDIC既是系统性风险的判定者之一，又承担具体的风险处置责任，相机抉择使用处置工具，灵活处置问题银行，在维护美国金融体系稳定中发挥着重要作用。
四是坚持市场化、法治化的处置原则。一方面是确保各债权人得到依法公平清偿。在过桥银行或收购承接过程中，FDIC根据资产状况，按照法定破产清偿顺序转移负债，确保各债权人的保障程度不低于破产清算下的清偿率。如处置SVB时，基于SVB有效资产最多仅能覆盖存款的预估，FDIC按照债权清偿顺序，将全部存款和几乎全部资产转移至硅谷过桥银行。另一方面是引入市场竞争最大化实现银行经营价值。在处置过程中，FDIC主要通过招标遴选收购承接方，市场化出售经营价值，实现处置成本最小。在紧急情况下，FDIC设立过桥银行后，随后也会迅速向市场营销出售。如处置SVB时，从FDIC设立硅谷过桥银行到市场化出售历时仅半个月。
五是实现处置成本在市场与公共部门、当期与未来间的合理分担。美国的危机管理机制通过合理分担处置成本，有效降低公共部门处置成本。一般来说，纳税人不承担损失，并且FDIC承担损失前，无担保债权和股东权益依法先承担损失。在针对个体风险时，非受保存款也要依法承担损失，从而实现处置成本在市场与公共部门间合理分担。在具体处置时，FDIC通常采取损失分担策略，与收购承接方在未来一定时期内分担损失并共享收益，吸引收购承接方承接资产与负债，同时激励其最大化回收资产，以减少FDIC当期支出、增加未来收益，从而实现处置成本在当期与未来间的合理分担，降低处置成本。
①3月12日，硅谷过桥银行承接SVB总资产约1670亿美元及总存款约1190亿美元；3月26日第一公民收购承接时，硅谷过桥银行总资产约1670亿美元，基本保持不变，总存款约564.91亿美元，减少625.09亿美元。据此可推测，FDIC至少提供了625.09亿美元资金保障储户取款，并获得相应代位受偿权。
②假设第一公民银行收购的商业贷款在未来5年内未出现超过50亿美元的损失，即FDIC未因损失分担协议遭受损失。
本文源自：中国金融杂志
作者： 课题组
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